专家解读 | 张向宏：充分发挥独特优势 构建全球数字经济发展“中国方案”
作者：国家数据局
专家解读 | 张向宏：充分发挥独特优势 构建全球数字经济发展“中国方案”
文 | 北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）教授 张向宏
数据是21世纪全球经济发展的“粮食”，谁掌握了数据，谁就拥有了世界，谁就掌握了未来。美国、欧盟、英国等世界大国正积极建立数据获取、生产、流通新规则，构筑国家竞争新优势。我国将发挥新型举国优势、超大市场规模、海量数据资源、丰富应用场景等独特优势，建立形成以数据要素制度为基础，以数据资源开发利用为主线，以数据基础设施为载体，不断做强做优做大我国数字经济，为全球数字经济发展贡献“中国方案”。
当今全球数据要素市场化配置规则基本上是由美国制定的。美国依靠上世纪90年代实施的“国家信息基础设施计划”（NII），建立起了覆盖全球的互联网，培养了一批全球性数据平台企业，形成了全球数据向美国单向流动的数据流动体系，对其他国家数据主权、数据安全造成的损害越来越大。欧盟、英国、日本等国家和地区正通过立法、行政、技术等方法和手段，限制美国数字平台企业无序扩张，维护本国数字主权，发展本土数字经济。全球数据要素市场化配置新秩序正在重新构建之中。
美国凭借由其主导全球互联网建设的先发优势，将商业利益导向作为数据要素市场化的基本准则，提倡数据自由流动，尽可能多地获取和掌控全球数据资源，逐步形成“防止数据产权垄断，坚持公共数据开放，引导企业数据共享，兼顾个人隐私保护，布局全球数据规则，鼓励数据经济发展”的数据要素市场化方式和路径，极大增强了美国本土数字企业的全球竞争力和辐射力，推动了全球数据在美国跨国数字平台企业内部的流动，加速了世界各国的数据向美国流动，极大促进了美国数字经济的快速发展，进一步巩固了美国在全球数字经济发展中的领先地位。
欧盟将数据保护，尤其是个人数据保护放在最优先地位，并通过建立可信共享的数据基础设施，一举扭转了在数字经济发展水平不高的劣势，极大提升了在全球数据治理中的话语权，已对现有美国主导的全球数据要素配置规则造成冲击。一方面，欧盟已形成层次清晰、体系完整的数据要素治理法律法规体系。在数据安全上形成覆盖个人和非个人数据保护的《通用数据保护条例》（GDPR）和《欧盟非个人数据自由流动条例》（FFD）；在数据发展上形成了“一总四分”的数字战略和法律体系，“一”是指一个战略，即《欧洲数据战略》，“四”是指四项立法，分别是《数据治理法案》（DGA）、《数据法案》（Data Act）、《数字市场法案》（DMA）和《数字服务法案》（DSA）。另一方面，欧盟正在建设覆盖制造业、绿色节能、交通、健康、金融、能源、农业、公共管理、技能、开放科学云等十个领域的“共同数据空间（IDS）”，作为欧盟成员国开展数据共享和交换的平台，实现了十大领域数据之间互联互通，构建起了相互信任的生态系统，为数据共享和交换创造了公平环境，打破了美国大型数字平台对数据的独家占有。欧盟在数据要素市场化方面的做法和经验，对许多国家在数据立法和实践树立了示范，在全球数据要素配置新规则形成完善过程中拥有了巨大话语权。
英国在数字产业规模、数字平台企业、数据市场容量、场景应用类型等数据发展方面远远落后于美国，而在个人信息和非个人信息保护方面，完全照搬欧盟的做法，主要借鉴了美国倡导数据自由流动和欧盟严格保护数据产权的做法，选择形成了一条“公共数据开放透明、个人数据严格保护、部门分工协同共治、建设数据基础设施、探索数据跨境流动”的第三条中间发展道路，因而在全球数据要素配置规则方面的影响力远远小于美国和欧盟。
与英国情况类似，其他国家和地区由于自身数字经济规模不大，数字市场规模有限，本土数字技术企业发育不成熟，在数据要素相关制度安排方面主要受美国和欧盟影响，大多数国家在全球数据要素配置规则制定方面缺乏影响力和话语权。日本、安道尔公国、阿根廷、泽西岛、以色列、瑞士、乌拉圭等已获得欧盟充分性认定的国家与地区已参照欧盟GDPR和其他法律法规，制定完成了本国的数据基础制度，贝林、泰国、突尼斯、智利、巴西、加拿大、印度等国家正在以GDPR为范本修改和建立本国数据保护法律制度。除此之外，其他大多数国家仍旧沿袭美国上世纪借助互联网优势建立起来的数据单向流向美国的机制。
（一）新型举国体制优势
新型举国体制是我国在全球范围内独一无二的优势，主要表现在以下四方面：一是鲜明的目标导向优势。以习近平同志为核心的党中央的坚强领导、习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引、习近平总书记的系列重要指示批示，为推动构建数据经济“中国方案”指明了方向，提供了根本遵循；二是强大的组织动员优势。我国的中国特色社会主义制度具有集中和动员所有力量、调度全国所有财富和资源进行投入的优越性和先进性，为探索数字经济“中国方案”提供了前提基础；三是高效的创新协同优势。我国具有党领导下的政产学研用一体化协同的巨大优势，有利于快速提升数据技术基础研发能力，突破关键核心数据技术，为落实数据经济“中国方案”提供了技术支撑；四是完备的产业体系优势。我国工业体系拥有41个大类、191个中类、525个小类，是全世界工业门类最为齐全的国家，有利于数据技术大规模应用和快速迭代升级，有利于数据新业态新模式创新发展，为实现数据经济“中国方案”提供了坚实市场支持。
2022年我国网民规模达10.67亿，互联网普及率达75.6%。移动电话用户总数达16.43亿户，其中5G移动电话用户达3.55亿户，约占全球的四分之三。开通5G基站231.2万个，5G用户达5.61亿户，全球占比超60%。移动物联网终端用户数达18.45亿户。各项数字化基础指标均占据全球第一，构筑起了我国庞大数据要素市场规模的基础。到2022年底，我国数字经济规模达50.2万亿元，总量稳居世界第二，占GDP比重提升至41.5%。全国数据资产市场总规模8.6万亿，带动相关产业数字化规模达34.4万亿，数据资产衍生市场总规模可能接近百万亿规模。超大数据要素市场规模为我国对外构筑起了国家竞争新优势、对内形成了经济增长新动力。
根据国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2022年）》显示，2022年我国大数据产业规模达1.57万亿元，同比增长18%；数据产量达8.1ZB，同比增长22.7%，全球占比达10.5%，位居世界第二；截至2022年底，我国数据存储量达724.5EB，同比增长21.1%，全球占比达14.4%；目前我国已有208个省级和城市上线政府数据开放平台，全国一体化政务数据共享枢纽发布各类数据资源1.5万类，累计支撑共享调用超过5000亿次。此外，我国的线上消费、社会数字化水平均处于全球领先地位，线上生活、工作和学习生成的数据以年30%以上的速度增长，3-5年内我国将会成为全球最大的数据资源库。海量数据资源为我国数据经济发展注入强劲动力，也成为数据经济“中国方案”提供了的强大支撑。
我国具有人口规模巨大、地域差异显著、信息化普惠面广、市场需求层次丰富等特点，全国每年开展远程医疗服务近3000万人次，电子社保卡领用人数达7.15亿，人社线上服务达141亿人次，在线教育人次已达到1.2亿人次，为数据要素的落地提供多样化的应用场景。过去20多年，政府主导统筹推进电子政务、数字政府、数字金融、数字交通、数字能源、数字教育、智慧城市、数字乡村等，大型互联网平台企业不断创新推出网上购物、网络支付、网上娱乐、网上学习、网上社交等，极大丰富了数据要素的应用场景。今后，我国数据要素资源将持续应用于制造、金融、政务、农业、能源、物流、交通、教育、医疗、社保、健康、养老、旅游、社会保障、社会综合治理等国民经济和社会发展的方方面面。在政务领域，持续创新“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等数字政府服务模式；在制造业领域，创新故障预警、远程维护、质量诊断、远程过程优化等在线增值服务，促进从制造向“制造+服务”的转型升级；在金融领域，极大提升银行、保险、证券等金融机构的风险管理能力，降低获客成本；在医疗领域，提高医生病情诊断、治疗方案制定的效率，并实现远程医疗；在电子商务领域，极大提高电商平台获取客户、分析和掌握客户习惯和偏好的能力，实现精准营销和贴身服务，提高用户满意度和购物体验。
2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》宣布组建国家数据局。将中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展改革委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。以国家数据局成立为新起点，我国将建立形成以数据要素制度为基础，以数据资源开发利用为主线，以数据基础设施为载体，不断做强做优做大我国数字经济，为全球数字经济发展贡献“中国方案”。
数据要素制度是数字经济“中国方案”的基础。目前我国政府部门、平台企业和中介机构等各种单位拥有海量的数据资源，但由于存在权属不清、激励不足、约束刚性等问题，在数据加工生产和交易流通中存在两方面突出问题：一方面是不愿和不敢把数据拿出来的数据主体机构大量存在，导致大量高质量数据沉淀在政府部门和平台机构中而不能发挥其生产要素作用；另一方面是随意和无序使用的现象也很普遍，尤其是一些公共数据规模大、市场需求强烈的部门，仅允许个别企业经营本部门的数据，导致公共数据被个别企业垄断。因此，我国将从数据产权、流通交易、收益分配和安全治理等方面，建立数据要素制度体系，为数据经济高质量发展奠定坚实基础。
在数据产权制度方面，我国将逐步建立完善数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等产权分置运行机制，逐步形成具有中国特色的数据产权制度体系。明确政府行业主管部门、地方政府和各类企业等数据主体对已有数据拥有数据持有权和相应的处置权和收益权。积极鼓励数据处理者对数据进行开发、利用、复用和流通；在数据流通交易制度方面，我国将逐步构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系，并建立起规范有序的数据跨境流通和交易体系；在数据收益分配制度方面，我国将逐步建立起数据要素市场化配置机制，按数据要素生产流通环节价值贡献参与分配，不断优化数据要素收益再分配调节机制，让全体人民更好共享数字经济发展成果；在数据安全治理制度方面，我国将逐步构建起政府、企业、社会多方协同的治理模式，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。
数据资源开发利用是数字经济“中国方案”的主线。目前我国公共数据、企业数据和个人数据的开发程度还较低，利用水平也不高，普遍存在开发动力不足，利用活力不够问题，导致大量数据沉淀在政府机构、国有企业和平台企业内，无法发挥其新型生产要素的作用。因此，我们将重点加大对公共数据资源和企业数据资源的开发利用，促进我国数字经济繁荣发展。
激发政府机构、国有企业和平台企业对数据资源的开发开放动力，是数据资源开发利用的重点。在公共数据资源开发利用方面，我们将形成开放透明、规范高效的公共数据授权运营机制，实现公共数据跨行业跨部门互联互通，不断扩大模型、核验、指数、API、研究报告等公共数据产品和服务的供给规模；在企业数据资源开发利用方面，我们将形成规范高效、回报合理、激励有效的企业数据授权运营机制、收益分配机制和激励约束机制，促进国有企业和数字平台企业与中小微企业双向公平授权，增大企业数据要素供给规模。
国家数据基础设施是数据经济“中国方案”的载体。我国在信息通信网络和算力基础等数据硬基础设施方面已达到世界领先水平。建成了全球最大的光纤和移动宽带网络，光缆线路长度达5481万公里，已许可的5G中低频段频谱资源共计770MHz，累计建成开通5G基站196.8万个，IPv6活跃用户数达6.97亿；全国一体化大数据中心体系基本构建，截至2023年6月，我国在用标准机架超过760万架，机架数量年复合增长率超过30%，算力总规模达197百亿亿次/秒（EFLOPS），存力总规模超过1080EB。今后，我国在继续保持适度超前部署数据硬基础设施建设的同时，应将重点转向数据软基础设施建设。
以软基础设施为主体的“国家数据基础设施”，将为全国所有数据供给方、需求方，以及中介机构等各种数据主体提供开展数据开放共享、生产加工、交易流通技术和工具，建立形成数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据安全可信流通平台。接入和认证是“国家数据基础设施”最关键的核心技术，“接入器”是各数据主体进入平台的数字身份凭证，包括唯一身份标识、接入器部署配置、证书安全设置标准和协议等，各数据主体通过各自“接入器”对平台上所有数据进行安全可靠浏览、加工、生产、交易等数据互操作。“认证器”是一套参与方都认可的标准、规范和流程，是数据基础设施平台的重要组成部分和安全保障，所有要加入平台的人、工具和数据产品，都要进行机构认证、工具认证和产品认证，以确保互操作性和安全性。
数字经济健康快速发展是数字经济“中国方案”的目标。习近平总书记指出：“要构建以数据为关键要素的数字经济”“做大做强数字经济，拓展经济发展新空间”，为我们发挥好数据这一新型生产要素的作用、推动数字经济健康发展指明了方向。
我们要统筹发展和安全、国内和国际，以数据为关键要素资源，以数据资源开发利用为主线，以数据基础设施为载体，不断做强做优做大我国数字经济。并全面赋能经济社会发展，发展高效协同的数字政务，打造自信繁荣的数字文化，构建普惠便捷的数字社会，建设绿色智慧的数字生态文明，构筑自立自强的数字技术创新体系，建设公平规范的数字治理生态，构建开放共赢的数字领域国际合作格局。
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